Гармонизация нормативно-правовой базы в рамках Единого африканского рынка воздушных перевозок: слишком амбициозно или давно назрело?

В этой статье Фуркан Оздемир, преподаватель авиации в Университете Атилим, рассматривает Единый африканский рынок воздушных перевозок, преимущества, которые он приносит, прогресс на сегодняшний день и проблемы, с которыми он сталкивается.

Фундаментальным компонентом стремления Африки к созданию по-настоящему интегрированной авиационной отрасли является гармонизация нормативно-правовой базы в рамках Единого африканского рынка воздушных перевозок (SAATM). Гармонизация направлена на открытие новых маршрутов, снижение затрат и стимулирование экономического развития за счет согласования законодательства о воздушном транспорте, лицензирования, стандартов безопасности и гарантий для потребителей. Однако масштабы и сложность согласования 54 национальных систем регулирования вызывают вопрос: является ли эта цель чрезмерно амбициозной или просто давно назревшей, учитывая, что решение Ямусукро (YD), требующее либерализации, датируется январем 1999 года?

Предпосылки и цели SAATM

Наиболее важным является то, что Имплементационный протокол SAATM приводит национальное законодательство в соответствие с континентальными правилами.

Принятое в 1999 году соглашение стало первым панафриканским соглашением о либерализации воздушного сообщения, предусматривающим свободу полетов, пятую свободу передвижения и другие меры по открытию рынка. Тем не менее, внедрение шло с отставанием, что побудило Африканский союз (АС) запустить SAATM в январе 2018 года с обязательством полной либерализации внутриафриканских рынков. Гармонизация нормативно‑правовой базы в рамках SAATM направлена на стандартизацию экономического регулирования (лицензирование авиаперевозок, правила конкуренции), надзора за безопасностью полетов, протоколов безопасности и законов о защите прав потребителей. Африканская комиссия гражданской авиации (AFCAC) помогает государствам разрабатывать согласованные правовые документы. Наиболее важным является то, что Имплементационный протокол SAATM приводит национальное законодательство в соответствие с континентальными правилами. По состоянию на середину 2023 года 34 страны подписали соглашение SAATM, но только 18 ратифицировали Имплементационный протокол, необходимый для гармонизации законодательства, по сравнению с 32 странами, подписавшими соглашение в 2020 году, до 35 в 2022 году.

Прогресс на сегодняшний день

ИКАО и ИАТА подготовили типовые нормативные документы, семинары по наращиванию потенциала и сборники передового опыта для содействия гармонизации. В то же время Африканский банк развития (АфБР) финансировал информационные кампании и техническую помощь. Несмотря на эти усилия, только 15% целевых государств полностью внедрили гармонизированные стандарты. Показатели прогресса незначительно возросли, включая число государств, применяющих положения YD, а в некоторых региональных коридорах (особенно в Западной и Восточной Африке) появились новые маршруты. Тем не менее, обширные районы континента остаются недостаточно обслуживаемыми.

Основные преимущества гармонизации

Последовательный режим лицензирования устраняет дублирующие друг друга двусторонние переговоры, снижая барьеры для авиакомпаний при работе в нескольких юрисдикциях. По оценкам IATA, открытие 12 ключевых рынков может привести к созданию 155 000 новых рабочих мест и ежегодному увеличению ВВП на 1,3 миллиарда долларов США. Региональные организации по надзору за безопасностью полетов (RSOO) осуществляют согласованный надзор, обеспечивая последовательное применение стандартов и рекомендуемой практики ИКАО и снижая риск авиационных происшествий. Стандартные протоколы безопасности упрощают проверку пассажиров и грузов на границе. Единые правила защиты прав потребителей, предусматривающие компенсацию за задержки и прозрачность ценообразования, укрепляют доверие пассажиров и стимулируют путешествия. Единая система позволяет избежать путаницы в правилах, которые вводят авиакомпании и потребителей в заблуждение.

Основные проблемы

Государства часто рассматривают авиационное регулирование как стратегический актив. Отказ от контроля за доступом к рынкам и взиманием маршрутных сборов встречает сопротивление, особенно там, где национальные перевозчики стремятся к защите, а некоторые правительства опасаются потери доходов от распределения мест. Многим органам гражданской авиации Африки не хватает технических знаний и финансовых ресурсов для внедрения и обеспечения соблюдения сложных согласованных правил. В то же время недостаточное финансирование RSOO приводит к неравномерности возможностей по надзору за безопасностью полетов в разных регионах. Включение континентальных протоколов во внутреннее законодательство требует длительных законодательных поправок, навыков разработки нормативных актов и консультаций с заинтересованными сторонами, что еще более осложняется различиями в правовых системах (общее право, гражданское право и обычное право). Наконец, частые смены в руководстве министерств и смещение национальных приоритетов могут затормозить ратификацию и реализацию, а без постоянной политической поддержки на высоком уровне, включая назначение лидеров SAATM и одобрение на саммите Африканского союза, темпы быстро снижаются.

Вывод: амбициозный, но давно назревший.

Гармонизация нормативно‑правовой базы в рамках SAATM, несомненно, является амбициозной задачей, требующей согласования десятков суверенных режимов регулирования, масштабного наращивания потенциала и непоколебимой политической решимости. Однако это также давно назрело. Первоначальное решение, принятое в Ямусукро более двух десятилетий назад, предусматривало создание либерального, интегрированного африканского авиационного рынка. В условиях современной глобальной экономики региональные блоки, такие как ЕС и АСЕАН, получают значительные выгоды от применения стандартных авиационных правил; Фрагментированный рынок Африки по сравнению с ними работает хуже. Гармонизация остается основой для раскрытия экономического потенциала континента – улучшения связи, безопасности, конкуренции и доверия потребителей. Несмотря на то, что путь предстоит нелегкий, долгосрочные выгоды делают гармонизацию нормативных актов не просто желательной, но и необходимой, и вряд ли она будет слишком амбициозной, учитывая устремления африканской авиации.

Ощутимые шаги к ускоренной гармонизации

1. Сформируйте “клуб готовых” (CREW). Объедините более 18 ратифицировавших конвенцию государств в группу быстрого реагирования, которая будет моделировать лучшие практики, демонстрируя новые внутриафриканские пары городов и упрощенное лицензирование в качестве примеров для оказания давления со стороны коллег.
2. Создайте специальный фонд гармонизации. Сотрудничайте с AfDB и ИКАО в целях привлечения средств нормативного фонда SAATM для финансирования разработки законодательства, систем ИКТ и обучения персонала. Увязывайте выплаты с такими этапами, как принятие типового закона и семинары‑консультации с заинтересованными сторонами.
3. Пилотный проект проводится в рамках региональных экономических сообществ (РЭС). Попросите ЭКОВАС, ВАС, САДК и других подписать внутренние соглашения, обязывающие членов гармонизировать правила лицензирования, безопасности и защиты прав потребителей в течение 6-12 месяцев. Расширять пилотные проекты по внедрению в географических кластерах (например, в коридорах Кения‑ Уганда ‑ Танзания), чтобы обеспечить скорейшее открытие выгодных маршрутов.
4. Ускоренное перемещение внутри страны. Распространяйте готовые к принятию типовые нормативные документы по экономическому регулированию, надзору за безопасностью полетов и правами пассажиров. Поощряйте ускоренные парламентские процедуры, чтобы протоколы SAATM стали законом в течение шести месяцев после ратификации.
5. Внедряйте цифровой мониторинг и экспертную оценку. Запустите общедоступную информационную панель SAATM, поддерживаемую AFCAC/ICAO, которая отслеживает статус ратификации, показатели внедрения и предстоящие сроки, обновляемые ежеквартально. Организуйте ежегодные экспертные проверки в РЭЦ, результаты которых будут представлены на Неделе принятия решений в Ямусукро.
6. Согласуйте стимулы и сдерживающие факторы. Поощряйте авиакомпании из государств, полностью соблюдающих требования, дополнительными правами на пятую свободу и сниженными сборами за перелеты, а также ставьте доступ к грантам на развитие авиационной инфраструктуры Африканского союза/АфБР в зависимость от выполнения этапов согласования.
7. Укреплять институциональный потенциал. Увеличить бюджет и штат сотрудников RSOO для обеспечения единообразного надзора за безопасностью полетов и проводить ежеквартальные многоязычные семинары по нормативным вопросам совместно с IATA и AFRAA для повышения квалификации в области разработки и правоприменения.
8. Поддерживать политическую подотчетность на высоком уровне. Назначить лидеров SAATM из числа глав государств для обеспечения соблюдения обязательных сроков ратификации и обеспечения соблюдения последствий, таких как потеря права на получение гранта, в случае несоблюдения, сохраняя гармонизацию на переднем крае национальных программ.

Фуркан Оздемир — авиационный эксперт, специализирующийся на вопросах авиационной политики, сетевого планирования и нормативно-правовой политики. Он занимал ключевые посты в Turkish Airlines и Генеральном директорате гражданской авиации Турции, имея опыт международных переговоров, разработки маршрутов и координации расписаний. В настоящее время он руководит развитием бизнеса в Aeroclass.org и читает лекции по авиационному менеджменту в Университете Атилим. Фуркан имеет степень магистра международных отношений и готовится к защите докторской диссертации по авиационной политике.